Đặc điểm chung của cả giai đoạn này là nguyên tắc công khai trong HĐTT chưa được quy định rõ ràng, trực tiếp trong các văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, khi nghiên cứu nguyên tắc này trong giai đoạn từ 1945 đến năm 1989 ở Việt Nam, cần thiết phải xem xét một cách có hệ thống các quy định có liên quan để có cơ sở đánh giá mức độ thể hiện nguyên tắc công khai trong HĐTT trong các quy định pháp luật. Đồng thời đánh giá thông tin thực tiễn về thực hiện nguyên tắc công khai trong HĐTT thông qua các kết quả thực hiện những vụ việc thanh tra điển hình trong thực tế.
Thực tiễn pháp luật
Do bối cảnh lịch sử nước Việt Nam giai đoạn từ 1945 đến 1989 là giai đoạn nước Việt Nam dân chủ cộng hòa mới ra đời mà thực hiện hai nhiệm vụ vừa xây dựng đất nước, xây dựng bộ máy nhà nước, chính sách pháp luật và phát triển kinh tế vừa thực hiện kháng chiến bảo vệ Tổ quốc bởi quân xâm lược. Vì vậy, giai đoạn này chính sách pháp luật của Nhà nước nói chung, chính sách pháp luật về thanh tra nói riêng mới ở bước bắt đầu được xây dựng và được thể hiện cụ thể qua các văn bản gắn với đặc điểm tình hình đất nước như sau:
Sau khi giành được độc lập, Nhà nước Việt Nam đã ban hành Hiến pháp năm 1946. Trên cơ sở Hiến pháp và thực tiễn đặt ra yêu cầu QLNN khi ngay những ngày đầu xây dựng chính quyền, Chính phủ đã nhận được khá nhiều ý kiến do các tầng lớp nhân dân phản ánh bằng thư từ, đơn kiện hoặc gặp gỡ trực tiếp. Trước yêu cầu thực tiễn này, Chính phủ đã thành lập Ban thanh tra đặc biệt được thể hiện qua Sắc lệnh số 64-SL ngày 23 tháng 11 năm 1945, theo đó, “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”91.
Vào năm 1947, trước tình hình chiến tranh, Chính phủ ban hành Sắc lệnh số 119/SL ngày 25 tháng 01 năm 1947 thành lập Thanh tra quân đội quốc gia Việt Nam có nhiệm vụ chủ yếu là kiểm tra việc chấp hành các mệnh lệnh quân sự, chính trị, chấp hành kỷ luật quân đội; đề nghị thưởng phạt, thuyên chuyển công tác. Đến năm 1949, HĐTT đã được chú trọng và thực hiện chuyên trách hơn, trên cơ sở của việc nhận thức rằng cần có sự phân biệt công việc kiểm tra có tính chuyên trách với công việc kiểm tra có tính thường xuyên của những người phụ trách cơ quan, đơn vị. Công việc thanh tra có tính cách đứng ở một vị trí mà kiểm tra, xem xét công việc của một bộ phận, cơ quan, đơn vị hoặc cá nhân. Do vậy, Chính phủ ban hành Sắc lệnh 138b-SL/QĐ ngày 18 tháng 12 năm 1949 về việc thành lập Ban Thanh tra trực thuộc Chính phủ bao gồm 7 điều, quy định cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Ban Thanh tra Chính phủ. Đến năm 1956, Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ đã được thành lập theo Sắc lệnh số 261/SL ngày 28 tháng 3 năm 1956 quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức của Ban Thanh tra Chính phủ. Tiếp đó ngày 01 tháng 4 năm 1956, Thủ tướng Chính phủ ra Nghị định số 762/TTg quy định về công tác và lề lối làm việc của Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ. Ngày 26 tháng 12 năm 1956, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 1194/TTg về việc thành lập Ban Thanh tra ở các liên khu, thành phố và tỉnh.
Tiếp đến, Hiến pháp năm 1959 đã được ban hành thay thế cho Hiến pháp năm 1946. Hiến pháp năm 1959 không có quy định nào trực tiếp đề cập đến cơ quan thanh tra, HĐTT. Tuy nhiên, quy định của Hiến pháp năm 1959 cũng đã thể hiện hoạt động gắn với chức năng của cơ quan thanh tra của Chính phủ, theo đó “…Hội đồng Chính phủ căn cứ vào Hiến pháp, pháp luật và pháp lệnh mà quy định những biện pháp hành chính, ban bố những quy định, nghị quyết, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những nghị định, nghị quyết và chỉ thị ấy”92. Ngày 26 tháng 7 năm 1960, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 18/LCT công bố Luật Tổ chức Hội đồng Chính phủ, trong đó về quy định về Ủy ban Thanh tra của Chính phủ trong cơ cấu của Chính phủ. Ngày 29 tháng 9 năm 1961, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 136/CP quyết định thành lập Ủy ban Thanh tra của Chính phủ thay cho Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ và quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của cơ quan này cụ thể, rõ ràng hơn các văn bản trước. Đến ngày 11 tháng 8 năm 1969, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 780/NQ-TVQH thành lập Ủy ban Thanh tra của Chính phủ. Trên cơ sở đó, ngày 31 tháng 8 năm 1970, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 165/CP quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ. Cũng giống như các văn bản pháp luật trước đây, Nghị định này chưa đề cập đến nguyên tắc công khai trong HĐTT. Tuy nhiên, điểm đáng lưu ý là ngày 11 tháng 01 năm 1975, Ủy ban Thanh tra Chính phủ đã ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ, bao gồm 4 chương, 14 điều, trong đó việc triển khai xây dựng các nguyên tắc HĐTT được thể hiện trong Điều 1, theo đó “…nghiên cứu xây dựng các nguyên tắc…”. Đây là cơ sở quan trọng đối với việc hình thành các nguyên tắc của HĐTT trong đó có nguyên tắc công khai trong HĐTT. Ngày 18 tháng 11 năm 1975, Ủy ban Thanh tra của Chính phủ đã ban hành Quy định số 530/VP-TTr về “Quan hệ công tác, lề lối làm việc của Ủy ban Thanh tra Chính phủ”, khẳng định lại những nguyên tắc và nội quy của cơ quan Ủy ban Thanh tra Chính phủ93. Thanh tra đã từng bước được hoàn thiện về cơ cấu tổ chức cũng như hoạt động cùng với việc từng bước hoàn thiện thể chế của các cơ quan thanh tra. Nghị định số 01/CP ngày 03 tháng 01 năm 1977 của Chính phủ ban hành Điều lệ về tổ chức và hoạt động của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ là văn bản pháp lý quan trọng để ngành Thanh tra mở rộng tổ chức trong cả nước, hình thành một hệ thống tổ chức bao gồm các cơ quan thanh tra chuyên trách của Nhà nước ở các cấp, các ngành và tổ chức thanh tra nhân dân tại các cơ sở.
Ngày 30 tháng 4 năm 1975, Tổ quốc Việt Nam đã được thống nhất về mặt lãnh thổ. Giai đoạn này Việt Nam bắt đầu bước vào thời kỳ xây dựng đất nước. Ngành thanh tra giữ trọng trách quan trọng do đòi hỏi phải giải quyết những vấn đề cấp bách của quần chúng nhân dân đối với chính quyền cách mạng. Ủy ban Thanh tra của Chính phủ đã phối hợp với các cấp ủy đảng, chính quyền các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương ở miền Nam lần lượt cho thành lập các ủy ban thanh tra. Ngày 18 tháng 11 năm 1975, Ủy ban Thanh tra của Chính phủ đã ban hành Quy định số 530/VP-TTr về “Quan hệ công tác, lề lối làm việc của Ủy ban Thanh tra Chính phủ”, khẳng định lại những nguyên tắc và nội quy của cơ quan Ủy ban Thanh tra Chính phủ94. Thanh tra đã từng bước được hoàn thiện về cơ cấu tổ chức cũng như hoạt động cùng với việc từng bước hoàn thiện thể chế của các cơ quan thanh tra. Nghị định số 01/CP ngày 03 tháng 01 năm 1977 của Chính phủ ban hành Điều lệ về tổ chức và hoạt động của Ủy ban Thanh tra của Chính phủ là văn bản pháp lý quan trọng để ngành Thanh tra mở rộng tổ chức trong cả nước, hình thành một hệ thống tổ chức bao gồm các cơ quan thanh tra chuyên trách của Nhà nước ở các cấp, các ngành và tổ chức thanh tra nhân dân tại các cơ sở. Mặc dù Nghị định không trực tiếp quy định về nguyên tắc tiến hành thanh tra, tuy nhiên quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan này đã thể hiện tính công khai trong HĐTT, cụ thể: “…Ủy ban Thanh tra của Chính phủ cần có quan hệ chặt chẽ với các đoàn thể nhân dân, các cơ quan thông tin, báo chí để cùng nhau phối hợp kế hoạch trong công tác tuyên truyền, vận động, tổ chức quần chúng tham gia các hoạt động thanh tra”95.
Hiến pháp năm 1980 ban hành trong giai đoạn này thay thế cho Hiến pháp 1959 trước đó đã thể hiện rõ hơn về hoạt động thanh của Nhà nước, theo đó, “…Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ: …tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước…”. Tuy trong giai đoạn này các văn bản pháp luật quy định về thanh tra cũng không trực tiếp đề cập đến nguyên tắc công khai trong HĐTT nhưng tinh thần của Nghị quyết 26/HĐBT ngày 15 tháng 02 năm 1984 của Hội đồng Bộ trưởng về tăng cường tổ chức thanh tra và nâng cao hiệu lực thanh tra cũng đã có những nội dung thể hiện tính công khai và bảo đảm công khai trong HĐTT. Nghị quyết trên đã nhấn mạnh: “…Tổ chức thanh tra phải là một công cụ có hiệu lực của Nhà nước chuyên chính vô sản, đồng thời là một hình thức tổ chức của quần chúng để thực hiện quyền làm chủ tập thể của mình trong việc kiểm tra giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước. Theo tinh thần ấy tổ chức và hoạt động thanh tra phải thể hiện được tính chất Nhà nước và tính chất nhân dân, phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật, giữ vững tính khách quan, trung thực, có tính chiến đấu cao; nhằm mục đích phát huy mặt đúng, ngăn ngừa, sửa chữa cái sai, làm cho chủ trương chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh và có hiệu quả thiết thực…”.
Như vậy, mặc dù giai đoạn này chưa đề cập tới nguyên tắc công khai trong HĐTT, tuy nhiên việc công khai kết luận thanh tra, xử lý đối tượng thanh tra đã được thực hiện với mục đích là để cho quần chúng nhân dân đều được biết về những công việc đã được thanh tra và kết quả của HĐTT. Đây chính là cơ sở rất quan trọng cho việc hình thành và xây dựng nguyên tắc công khai trong HĐTT ở các giai đoạn tiếp theo.
Thực tiễn thi hành
Có thể thấy trong giai đoạn từ 1945 – 1989, HĐTT đã được pháp luật quy định và HĐTT đã đạt được nhiều kết quả trong hoạt động QLNN. Dù nguyên tắc công khai chưa được quy định trong các văn bản pháp luật ở giai đoạn này, nhưng trên thực tế, qua việc thực hiện nhiệm vụ khi tiến hành thanh tra, đặc biệt là công bố Kết luận thanh tra, có thể thấy trong một chừng mực nhất định công khai trong HĐTT đã được chú trọng. Dưới đây là một số vụ việc điển hình:
Tháng 12 năm 1945, tiến hành thanh tra đối với các tỉnh Nam Trung Bộ và Nam Bộ: nắm tình hình và động viên tinh thần kháng chiến của đồng bào Nam Bộ, qua đó công khai việc vi phạm quyền tự do, dân chủ như: chỉ huy có hành vi quân phiệt, đánh bắn cán bộ, chiến sĩ (điển hình là vụ Trần Công Khanh), có dấu hiệu là phần tử do địch tổ chức chui vào hàng ngũ ta để hoạt động, phá hoại, gây rối; năm 1946: thanh tra vụ việc tại tỉnh Thanh Hóa và công khai kết quả thanh tra là hành vi lạm dụng quyền lực để ức hiếp quần chúng, và Ban thanh tra đã trả lại tự do cho hơn 10 người bị bắt oan không có chứng cứ phạm tội hoặc có chứng cứ nhưng không đến mức phải bắt giam96.
Năm 1947, Cơ quan thanh tra tiến hành kiểm tra Trung đoàn Thủ đô ở Phú Minh (Đại Từ, Thái Nguyên), cơ quan thanh tra đã công khai kết quả thanh tra việc Trung đoàn đã phạm phải một số khuyết điểm, làm mất đoàn kết nội bộ, gây bè phái, vi phạm kỷ luật dân vận trong hành quân, bắt cán bộ ở Châu Tự Do và công khai việc cách chức và hạ tầng công tác Chính trị viên Trung đoàn và Trung đoàn trưởng xuống một cấp và đưa ra khỏi quân đội; cách chức và hạ tầng công tác Chính trị viên Tiểu đoàn và Tiểu đoàn trưởng, giải tán đơn vị (tiểu đoàn 101) 97.
Tháng 5 năm 1950, Thanh tra tại tỉnh Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh thuộc Liên khu IV. Đoàn thanh tra công khai việc phát hiện nhiều việc làm sai của các cấp chính quyền ở địa phương: như động viên nhân tài, vật lực trong nhân dân một cách ồ ạt làm cho quần chúng gặp nhiều khó khăn trong cuộc sống, thậm chí có nơi mang tính cưỡng bức, vi phạm quyền tự do, dân chủ, không tính đến yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân và hoàn cảnh cụ thể của từng gia đình, nhất là những gia đình có con, em chiến đấu ngoài mặt trận; nhiều địa phương vi phạm chính sách tôn giáo của chính phủ; chính quyền ở một số nơi có những hành vi quân phiệt, dọa dẫm, truy bức quần chúng. Đoàn thanh tra đã công khai kết quả thanh tra: trực tiếp khuyến cáo và đề nghị các cấp ủy đảng và chính quyền ở các tỉnh này chỉnh đốn ngay các sai phạm, thiếu sót, chấp hành đúng đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Chính phủ; công khai việc Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ đạo sửa chữa sai lầm, khuyết điểm; mặt khác nhân danh Chính phủ nhận lỗi trước đồng bào và hứa sẽ sửa chữa những sai lầm do cấp chính quyền gây ra98. Đến năm 1961, các cơ quan thanh tra đã công khai tiến hành được 184 cuộc thanh tra, công khai việc phát hiện 117 vụ lãng phí, 349 vụ tham ô (trong đó 23 vụ tham ô tập thể) 99.
Một số nhận xét, đánh giá về thực tiễn pháp luật và thi hành pháp luật về nguyên tắc công khai trong hoạt động thanh tra giai đoạn từ 1945 đến 1989
Qua phân tích những quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện các quy định pháp luật về thanh tra giai đoạn từ 1945 đến năm 1989 ở Việt Nam, có thể kết luận rằng trong giai đoạn này nguyên tắc công khai trong HĐTT chưa được pháp luật quy định trực tiếp, rõ ràng. Với cơ sở pháp lý như vậy, việc thực hiện công khai và bảo đảm công khai trong HĐTT dù bước đầu đã được chú ý nhưng nhìn chung còn khá hạn chế. Thực tiễn này, theo chúng tôi, xuất phát từ những nguyên nhân sau đây:
Thứ nhất, bối cảnh chính trị, kinh tế – xã hội của đất nước.
Nước Việt Nam dân chủ cộng hòa mới được thành lập năm 1945 đã phải đương đầu với muôn vàn khó khăn, thử thách nặng nề. Về kinh tế – xã hội, giai đoạn từ 1945 đến 1975 là giai đoạn khó khăn, gian khổ nhất vì vừa phải kháng chiến để bảo vệ Tổ quốc, vừa phát triển kinh tế trong điều kiện nghèo nàn, thiếu thốn. Đặc trưng của nền kinh tế Việt Nam thời kỳ này là nền kinh tế nông thôn, quy mô kinh tế rất thấp, tiềm lực yếu kém (GDP bình quân đầu người năm 1945 chỉ đạt 60 đồng, tương đương 35 USD100). Sau năm 1975 đất nước thống nhất, việc xây dựng và phát triển đất nước lại gặp phải rất nhiều khó khăn do tác động của nhiều cuộc khủng hoảng kinh tế – xã hội trong giai đoạn này. Bối cảnh này đã tác động tiêu cực đến đời sống chính trị, kinh tế – xã hội của đất nước và trực tiếp ảnh hưởng đến hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước trong đó có HĐTT.
Thứ hai, hệ thống pháp luật chưa được hoàn thiện.
Trong thời kỳ chính quyền cách mạng mới được hình thành, điều dễ hiểu là hệ thống pháp luật của chúng ta còn khá sơ khai chưa có khả năng tạo lập được cơ sở pháp lý vững chắc để tổ chức thực hiện các công việc QLNN trong đó có HĐTT. Tư tưởng xây dựng chính quyền nhân dân lúc đó chưa được hình thành, phát triển và hoàn thiện một cách có hệ thống nên các hệ thống các quy định pháp luật có liên quan còn nhiều hạn chế. Ở giai đoạn sau, Việt Nam trải qua thời gian dài của hơn 20 năm chiến tranh trong đó mọi nguồn lực hầu như được tập trung cho mục tiêu giải phóng, thống nhất đất nước, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật gặp nhiều khó khăn. Vì vậy những quy định pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện nguyên tắc công khai trong HĐTT chưa thực sự được quan tâm.
Thứ ba, bộ máy cơ quan QLNN và đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan của bộ máy nhà nước.
Bộ máy cơ quan QLNN được thay đổi nhiều lần do những biến động của tình hình chính trị, kinh tế – xã hội giai đoạn này. Trong bối cảnh như vậy, ngành thanh tra cũng chịu sự ảnh hưởng, tác động và đã chứng kiến sự thay đổi về cơ cấu tổ chức, bộ máy. Thực tế, có thời kỳ giai đoạn, bộ máy thanh tra trước đó đã được thành lập nhưng sau đó bị giải tán và rồi lại được thành lập lại. Sự thay đổi như vậy đã ảnh hưởng tới việc thực hiện nhiệm vụ QLNN nói chung, nhiệm vụ thanh tra nói riêng trong đó có việc quy định và bảo đảm thực hiện công khai trong HĐTT.
Đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong chính quyền cách mạng thời kỳ đầu được Nhà nước sử dụng theo chủ trương thu nạp những người đã từng tham gia bộ máy chính quyền cũ nhưng có tinh thần yêu nước và hiểu biết công việc QLNN, quản lý xã hội; mặt khác chính quyền cách mạng thời kỳ đó cũng đã huy động sức lực và trí tuệ, tinh thần của cán bộ và quần chúng cách mạng, với phương châm vừa làm, vừa học hỏi để làm tốt hơn. Trong bối cảnh như vậy không thể tránh được một bộ phận cán bộ, công chức còn hạn chế về nhận thức đối với QLNN, quản lý xã hội, nhiều người trong bộ máy chính quyền cách mạng đã tỏ ra lúng túng, thậm chí có nhiều trường hợp do thiếu kinh nghiệm xử lý đã vi phạm quyền tự do, dân chủ của nhân dân, đó là chưa kể đến một số người cố tình lợi dụng địa vị của mình trong bộ máy chính quyền để mưu đồ lợi ích cá nhân, tham ô lãng phí101. Trong giai đoạn sau, trong bối cảnh chiến tranh và tiếp đó và xây dựng phát triển đất nước dưới tác động của những cuộc khủng hoảng kinh tế – xã hội, việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan QLNN gặp không ít khó khăn. Điều này ảnh hưởng trực tiếp đến việc xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật nói chung và trong lĩnh vực tổ chức HĐTT nói riêng.
Thứ tư, văn hóa, phong tục tập quán và ý thức pháp luật của người dân.
Xã hội Việt Nam trong giai đoạn chính quyền cách mạng mới thành lập chịu ảnh hưởng của nhiều tàn dư của xã hội phong kiến nửa thuộc địa, nên phong tục tập quán còn lạc hậu, trình độ dân trí còn thấp, nhiều người dân còn chưa biết chữ. Sau thời gian thực hiện phát triển đất nước, Việt Nam đã thoát khỏi tình trạng nghèo đói, xóa được nạn mù chữ, dân trí được nâng cao. Do vậy thời kỳ đầu, việc nhận thức của người dân còn hạn chế, khó khăn cho công tác quản lý nói chung và HĐTT nói riêng.
Tuy nhiên, với truyền thống yêu nước, đoàn kết và định hướng xây dựng đất nước trên tinh thần “nhà nước của dân, do dân và vì nhân dân” nên việc thực hiện nhiệm vụ của ngành Thanh tra thuận lợi nhận được sự ủng hộ từ nhân dân. Mặc dù không quy định nguyên tắc công khai trong HĐTT, tuy nhiên theo định hướng quản lý “dân biết, dân bàn, dân kiểm tra” HĐTT đã thực hiện công khai kết quả thanh tra, công khai việc xử lý cán bộ công chức vi phạm pháp luật tạo lòng tin trong nhân dân. Qua đó làm cơ sở cho việc xây dựng nguyên tắc công khai trong HĐTT.
MẪU ĐỀ TÀI 008
