Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Một trong những vấn đề lý luận mang tính nền tảng trong khoa học pháp lý là nguồn của pháp luật. Thực tiễn khoa học pháp lý đã từng chứng kiến những cách hiểu khác nhau về vấn đề này (ví dụ như trong bài nghiên cứu luật đăng tại trường Notre Dame năm 1946, tác giả đưa ra tới năm cách hiểu và sử dụng khác nhau về thuật ngữ này [184]). Tuy nhiên, tựu chung lại thì nguồn của pháp luật được hiểu là các căn cứ mà các chủ thể có thẩm quyền sử dụng làm cơ sở để xây dựng, ban hành, giải thích và áp dụng vào việc giải quyết các vụ việc pháp lý [70, tr. 29-30]. Trong đó, VBQPPL là hình thức (nguồn) chủ yếu và quan trọng nhất của pháp luật xã hội chủ nghĩa vì nó có những đặc điểm mà tập quán pháp và tiền lệ pháp không thể có được. Mỗi văn bản cụ thể vừa có tính độc lập tương đối vừa là một bộ phận cấu thành của toàn bộ hệ thống pháp luật.
Bằng VBQPPL, các QCN được ghi nhận, được nhà nước và xã hội thừa nhận một cách chính thức và có giá trị cưỡng chế thực hiện đối với mọi chủ thể trong xã hội. Bằng quy định trong VBQPPL, nhà nước thiết lập nên cơ chế, bộ máy nhằm thực thi các QCN; người dân cũng căn cứ vào quy định tại VBQPPL để thực hiện quyền, đồng thời yêu cầu các chủ thể khác trong xã hội tôn trọng, có trách nhiệm thực thi và bảo vệ quyền của mình.
Tuy nhiên, hiểu thế nào là VBQPPL, khi nào thì ban hành VBQPPL và nhiều vấn đề khác có liên quan luôn được các nhà khoa học và người làm công tác thực tiễn tranh luận. Bởi vậy, việc nghiên cứu để có nhận thức đầy đủ nhất về VBQPPL có ý nghĩa quan trọng đối với việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, góp phần xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, phục vụ đắc lực cho mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội đất nước.
Dưới góc độ lý luận và nghiên cứu khoa học pháp lý, “văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan hoặc cá nhân của cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, thủ tục luật định, trong đó có chứa quy tắc xử sự mang tính bắt buôc chung để điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với ý chí nhà nước và được Nhà nước bảo đảm thực hiện” [150]. Hoặc tập hợp trên những đặc điểm của VBQPPL, có thể thấy rằng VBQPPL được định nghĩa như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa các quy tắc xử sự chung do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và được sử dụng nhiều lần trong cuộc sống” [129, tr. 116].
Trên thế giới, pháp luật một số quốc gia cũng có quy định về khái niệm VBQPPL như Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia, Bulgaria… Theo kinh nghiệm pháp luật của các nước này, có ba tiêu chí để xác định VBQPPL, cụ thể là: Văn bản pháp luật là văn bản chứa đựng quy tắc chung; do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thông qua; có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần. Để làm rõ hơn khái niệm VBQPPL, một số nước bổ sung tiêu chí để phân biệt giữa VBQPPL với các văn bản hành chính thông thường, như: QPPL là những mệnh lệnh bắt buộc mang tính tạm thời hoặc thường xuyên và được áp dụng nhiều lần (Kyrgykistan); QPPL được áp dụng cho một số lượng không xác định và không hạn chế các đối tượng (Bulgary); VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyển ở Trung ương hoặc địa phương soạn thảo, thông qua, công bố (Lào); VBQPPL được ban hành nhằm xác lập, thay đổi hoặc tùy bỏ các QPPL theo quy định của luật về ban hành văn bản (Azebaizan, Kyrgykistan); Văn bản pháp luật là luật mang tính bắt buộc thực hiện. Văn bản mang tính chuyên biệt chỉ áp dụng trong một thời điểm cụ thể và phải phù hợp với văn bản quy phạm. Luật chuyên biệt không được đặt trùng với luật quy phạm, ngoại trừ các trường hợp ngoại lệ được quy định trong Luật ban hành văn bản (Gruzia)…
Tại Việt Nam, kể từ thời điểm Nhà nước chính thức ra đời năm 1945 tới nay thì hình thức luật thành văn, mà cụ thể là VBQPPL đã trở thành nguồn luật chính và quan trọng nhất. Sở dĩ pháp luật Việt Nam ưu tiên sử dụng VBQPPL là bởi nước ta chịu ảnh hưởng của pháp luật các nước theo hệ thống Dân Luật (Civil Law) như Pháp, Đức. Ngoài ra, VBQPPL cũng có nhiều ưu điểm, như: được ghi chép, tập hợp dưới dạng văn bản nên cụ thể, rõ ràng và mang tính đồng bộ cao; dễ phổ biến, dễ áp dụng và thống nhất trên phạm vi toàn quốc; thể hiện trí tuệ tập thể nên logic và khoa học, trình tự thủ tục ban hành chặt chẽ… Khái niệm VBQPPL lần đầu tiên quy định tại Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, sau đó, được hoàn chỉnh hơn theo quy định Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và đặc biệt là Luật năm 2015. Có thể thấy, VBQPPL là các văn bản (i) có chứa các quy phạm pháp luật là các quy tắc xử sự chung, có tính bắt buộc thực hiện với nhiều đối tượng khác nhau và (ii) chỉ một số cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành [54], (iii) theo đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định và (iv) được đảm bảo thực hiện bằng quyền lực nhà nước.
Văn bản QPPL là khái niệm “linh hồn”, là một trong những yếu tố cốt lõi tạo nên Luật Ban hành VBQPPL tại Việt Nam. Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL đã dành những quy định riêng, ở những vị trí “đáng kể” để xác định rõ nội hàm của khái niệm này, tuy nhiên, thời gian áp dụng thực hiện Luật trong những năm qua cho thấy, đây vẫn là vấn đề cần được thảo luận, tiếp cận nghiên cứu ở nhiều khía cạnh hơn nữa để có nhận thức chung, thống nhất của cả người xây dựng pháp luật, người áp dụng pháp luật và nhà nghiên cứu lý luận pháp lý, như vậy mới có thể áp dụng thực thi Luật được tốt nhất, hiệu quả và đúng đắn nhất. Theo quan điểm của tác giả, VBQPPL là một hình thức tồn tại của pháp luật, trong đó bao gồm các quy phạm pháp luật là các quy tắc xử sự chung do các cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ được pháp luật quy định và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Trong đó, QPPL là yếu tố quan trọng, quyết định thẩm quyền, hình thức và trình tự, thủ tục ban hành văn bản. QPPL là quy tắc xử sự chung, được áp dụng lặp đi làm lại nhiều lần đối với một nhóm hoặc nhiều nhóm đối tượng. Giá trị của QPPL đòi hỏi nội dung quy tắc xử sự chung phải có tính “mới”, mang giá trị “lần đầu tiên xuất hiện” (lần đầu tiên được quy định) trong hệ thống văn bản pháp luật còn hiệu lực; những nội dung mang tính quy tắc xử sự chung nhưng sao chép, nhắc lại QPPL trong các lần tiếp theo (sau lần đầu tiên) không có giá trị quyết định hình thức văn bản và thẩm quyền ban hành văn bản chứa đựng những nội dung QPPL đó.
Chẳng hạn, quy định “cấm đua xe, tổ chức đua xe trái phép” đã hình thành quy tắc xử sự chung cho mọi người là không tham gia đua xe, không tổ chức đua xe trái phép. Vì vậy, khi nhà nước thể hiện quy định này lần đầu tiên bằng văn bản thì phải được trình bày trong VBQPPL. Quy định này mang tính chất hạn chế quyền nên theo quy định tại Điều 14 Hiến pháp năm 2013 thì chỉ có thể được ban hành bởi văn bản luật và theo quy định tại Luật Ban hành VBQPPL thì chỉ có Quốc hội mới có thẩm quyền ban hành văn bản với hình thức này. Trên thực tế, quy tắc xử sự không đua xe, không tổ chức đua xe trái phép hiện đang được quy định trong Bộ luật Hình sự và Luật Giao thông đường bộ [97, Điều 8], [105, Điều 265, 266]. Hằng năm, chính quyền địa phương các cấp thường ban hành chỉ thị về bảo đảm trật tự an toàn xã hội trong các dịp lễ, tết, trong chỉ thị thường có nội dung “cấm đua xe, tổ chức đua xe trái phép” [138]. Tuy nhiên, quy định này không vi phạm về thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản vì nội dung quy tắc xử sự mà nó xác định đã được Quốc hội quy định tại Luật Giao thông đường bộ và Bộ luật Hình sự, chỉ thị của chính quyền địa phương là văn bản áp dụng các quy định của Luật và Bộ luật tại địa phương. Khi đó, quy tắc xử sự chung không đua xe, không tổ chức đua xe trái phép không còn là QPPL với nghĩa là đặt ra quy tắc xử sự chung (mà là quy định áp dụng pháp luật).
Hoặc trong một tình huống khác, tại Công văn số 4348/BGDĐT-GDĐH ngày 26/8/2015 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo về việc đào tạo nhân lực trình độ đại học, thạc sĩ của các địa phương thuộc khu vực Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam Bộ có nội dung về điều kiện đối với đối tượng tuyển sinh trình độ đại học, thạc sĩ như: đối với trình độ đại học, đối tượng tuyển sinh là những thí sinh có hộ khẩu thường trú từ 36 tháng trở lên tại các tỉnh trong khu vực và cam kết sau khi tốt nghiệp đại học về làm việc tại địa phương; đối với trình độ thạc sĩ, đối tượng tuyển sinh là cán bộ, công chức, viên chức, giáo viên, giảng viên, cán bộ quản lý các doanh nghiệp hiện đang công tác tại các đơn vị đóng trên địa bàn các tỉnh trong khu vực… Qua đối chiếu nội dung Công văn nêu trên với quy định pháp luật tại thời điểm ban hành cho thấy, những quy định về điều kiện đối với đối tượng tuyển sinh là hoàn toàn mới so với quy định pháp luật, hình thành nên quy tắc xử sự chung, áp dụng chung cho các đối tượng muốn được tuyển sinh đào tạo trình độ đại học, thạc sĩ của các địa phương khu vực Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam Bộ, trong thời gian dài. Như vậy, đã cấu thành nên QPPL về điều kiện đối tượng tuyển sinh, quy định này đòi hỏi phải được thể hiện trong VBQPPL. Các điều kiện như: đối với trình độ đại học, thí sinh có hộ khẩu thường trú từ 36 tháng trở lên tại các tỉnh trong khu vực và cam kết sau khi tốt nghiệp đại học về làm việc tại địa phương; đối với trình độ thạc sĩ, đối tượng tuyển sinh là cán bộ, công chức, viên chức, giáo viên, giảng viên, cán bộ quản lý các doanh nghiệp hiện đang công tác tại các đơn vị đóng trên địa bàn các tỉnh trong khu vực có thể dẫn tới hạn chế quyền học tập của người dự tuyển, không thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và đào tạo (đó là chưa kể tới việc, các quy định này chưa phù hợp vối quy định về quyền và nghĩa vụ học tập của công dân được quy định tại Điều 10 Luật Giáo dục 2005, được sửa đổi, bổ sung năm 2009, là văn bản có giá trị pháp lý cao hơn có hiệu lực tại thời điểm Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành Công văn 4348/BGDĐT-GDĐH). Như vậy, với tính chất và nội dung quy định về điều kiện của đối tượng dự tuyển đạo tạo đại học, thạc sĩ tại Công văn 4348/BGDĐT-GDĐH thì cần phải ban hành văn bản với hình thức là VBQPPL và thẩm quyền của Quốc hội, cụ thể là phải được quy định tại Luật Giáo dục. Ngoài tính “mới”, QPPL còn đòi hỏi quy tắc xử sự chung phải “được áp dụng lặp đi, lặp lại nhiều lần đối với một nhóm hoặc nhiều nhóm đối tượng”. Đây là yếu tố cần thiết để một quy tắc xử sự được coi là quy tắc xử sự chung. Thật vậy, mỗi chủ thể tồn tại trong xã hội đều có thể lập ra những quy tắc xử sự cho riêng mình. Quy tắc của mỗi cá nhân là nguyên tắc sống; quy tắc của mỗi tập thể là nội quy (quy phạm nội bộ). Các quy tắc này mặc dù được áp dụng thường xuyên, hàng ngày, lặp đi lặp lại nhiều lần nhưng lại chỉ có một cá nhân hoặc một tập thể cụ thể thực hiện trong phạm vi của cá nhân hoặc tập thể đó nên nó chỉ dừng ở mức độ là quy tắc xử sự riêng của từng chủ thể là cá nhân hay tập thể cụ thể mà đối với cá nhân khác hay tập thể khác không có giá trị bắt buộc áp dụng. Khi các quy tắc này được áp dụng thống nhất đối với mọi cá nhân hoặc mọi tập thể thì khi đó nó mới trở thành quy tắc xử sự chung. Chẳng hạn, tiêu chuẩn, điều kiện thi công chức là quy tắc xử sự chung; tiêu chuẩn, điều kiện thi vào làm công chức Bộ A năm 2022 là quy tắc xử sự riêng. Trong đó, theo quy định pháp luật, tiêu chuẩn, điều kiện thi vào làm công chức Bộ A phải phù hợp với tiêu chuẩn, điều kiện thi công chức nói chung. Trường hợp tiêu chuẩn, điều kiện thi vào làm công chức Bộ A năm 2022 không phù hợp với tiêu chuẩn, điều kiện thi công chức thì cần xem xét văn bản quy định điều kiện, tiêu chuẩn thi vào làm công chức Bộ Tư pháp theo “con đường” của văn bản thi hành pháp luật (văn bản hành chính thông thường, không chứa QPPL).
Văn bản chứa quy tắc xử sự chung, được áp dụng lặp đi, lặp lại nhiều lần nên phạm vi áp dụng rộng, vì thế, quá trình soạn thảo, ban hành phải tuân theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định nhằm đảm bảo tính khách quan, công khai, minh bạch và phát huy trí tuệ của đối tượng chịu tác động của văn bản. Nói cách khác, tính QPPL đòi hỏi văn bản phải được ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định chứ trình tự, thủ tục không tạo nên tính QPPL trong văn bản.
Văn bản chứa quy tắc xử sự chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với nhiều đối tượng trên phạm vi toàn quốc hoặc địa phương nhưng không được soạn thảo, ban hành theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định (như Công văn số 4348/BGDĐT-GDĐH đã dẫn ở trên) được gọi là văn bản có chứa QPPL. Pháp luật hiện hành xác định đây là một trong những hành vi cấm trong ban hành văn bản [96 – khoản 2 Điều 14].
Yếu tố “được Nhà nước bảo đảm thực hiện” chỉ có giá trị phân biệt giữa văn bản do Nhà nước ban hành với văn bản do các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội ban hành (bởi văn bản do các tổ chức này ban hành chỉ mang tính khuyến nghị và chỉ ràng buộc với hội viên, đoàn viên của họ), mà không có giá trị phân biệt giữa VBQPPL, văn bản có chứa QPPL và văn bản hành chính thông thường, áp dụng pháp luật, bởi các loại văn bản này đều được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng quyền lực và bộ máy của mình.
Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
- Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
Kiểm tra VBQPPL là một khâu quan trọng trong quá trình xây dựng, hoàn thiện và thực thi pháp luật, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của VBQPPL. Trong hệ thống các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước, khái niệm này cũng được đưa ra ở nhiều cách hiểu và phạm vi rộng hẹp khác nhau, cụ thể:
Theo Từ điển tiếng Việt, kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét” [1, tr. 547]. Như vậy, có thể hiểu, kiểm tra là hoạt động xem xét, đối chiếu những sự vật, sự việc… đã có hoặc đang được triển khai trên thực tế với các quy định, quy chuẩn… sẵn có, từ đó, đưa ra nhận xét, đánh giá về tính đúng, sự phù hợp hay chưa phù hợp của sự vật, sự việc… thực tế đó với quy định, quy chuẩn… mà nó được đối chiếu (để đánh giá tôn trọng hay không tôn trọng yêu cầu về chức năng nhiệm vụ hoặc các quy tắc được đặt ra).
Từ đó có thể nhận thức, KTVB QPPL được hiểu cơ bản là việc xem xét các VBQPPL để đưa ra các đánh giá, nhận xét. Đây là nghĩa rộng nhất của hoạt động KTVB QPPL (bởi nó không nêu rõ chủ thể thực hiện và đối tượng của hoạt động này). Khi đó, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức xã hội, công dân không phân biệt có yếu tố nhà nước hay không đều có thẩm quyền và nghĩa vụ xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan nhà nước, bao gồm cả việc kiểm tra các VBQPPL được thực hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như tố cáo, khiếu nại, giám sát, phản ánh, kiến nghị,… Đây chính là cách thức để nhà nước nhận được sự phản biện của toàn xã hội đối với hoạt động quản lý với mục đích đảm bảo xã hội ngày càng dân chủ, văn minh và tiến bộ hơn. Hơn nữa, nếu hiểu theo nghĩa rộng, KTVB QPPL không chỉ bao gồm hoạt động KTVB ngay sau khi văn bản được ban hành mà còn bao gồm cả hoạt động KTVB trước khi ban hành, hoạt động kiểm tra sau khi văn bản được ban hành và áp dụng vào thực tiễn. Theo đó, KTVB QPPL trước khi ban hành là hoạt động đánh giá chất lượng của dự thảo văn bản về tính hợp pháp, tính hợp lý, khả thi, về thủ tục ban hành, kỹ thuật trình bày giúp cơ quan soạn thảo nâng cao chất lượng bản thảo và được quy định tại Luật Ban hành VBQPPL là hoạt động thẩm định VBQPPL; hoạt động xem xét sự phù hợp của văn bản với hệ thống pháp luật hiện hành sau khi văn bản được ban hành và áp dụng vào thực tế là hoạt động rà soát VBQPPL.
Tuy nhiên, nếu hiểu theo nghĩa hẹp, dưới góc độ pháp lý, theo Sách về thuật ngữ pháp lý của Nhà xuất bản Đại học Pháp phát hành tái bản lần thứ 2 năm 1990 thì kiểm tra được hiểu là “xem xét sự phù hợp của một quyết định, một tình trạng, một xử sự với một chuẩn mực (tiêu chuẩn, quy phạm); là hoạt động nhằm kiểm tra xem một cơ quan công quyền, một cá nhân hay một văn bản có tôn trọng hay không tôn trọng yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ hoặc các quy tắc được đặt ra” [141, tr.49-50]. Đặc san tuyên truyền pháp luật số 08/2011 của Bộ Tư pháp định nghĩa: “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật, kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản có nội dung sai trái, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật” [7]. Theo quy định tại khoản 4 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP) quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL thì: “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật”. Từ đó có thể thấy, KTVB QPPL là một quá trình bao gồm nhiều bước khác nhau (gồm: xem xét, đánh giá, kết luận và xử lý văn bản trái pháp luật). Thông qua hoạt động KTVB QPPL, các vi phạm bao gồm sự không phù hợp của văn bản được kiểm tra với Hiến pháp, với pháp luật hay các vi phạm về trình tự, thủ tục ban hành, vi phạm về hình thức văn bản (có thể được gọi chung là trái pháp luật), sự không đảm bảo tính minh bạch, hiệu quả, khả thi của văn bản cũng được phát hiện, xem xét, đánh giá. Trên cơ sở kết quả kiểm tra, nếu phát hiện có vi phạm thì phải thực hiện hoạt động xử lý các nội dung trái pháp luật trong văn bản. Để việc xử lý nội dung trái pháp luật được triệt để thì đồng thời với việc kiến nghị xử lý nội dung vi phạm, chủ thể có thẩm quyền kiểm tra còn phải kiến nghị hình thức xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật hoặc đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân đã chủ trì, tham mưu trong quá trình soạn thảo văn bản. Trong đó, việc xử lý vi phạm trong văn bản là bước có ý nghĩa đặc biệt quan trọng vì thông qua việc xử lý, nội dung trái pháp luật trong văn bản sẽ bị đình chỉ thi hành, bãi bỏ, không thể phát huy được hiệu lực trong thực tế (trường hợp do lỗi kỹ thuật thì thực hiện việc đính chính), từ đó ngăn chặn kịp thời các hậu quả xấu có thể xảy ra do áp dụng văn bản trái pháp luật.
Từ các phân tích trên cho thấy hoạt động KTVB QPPL là quá trình các chủ thể có thẩm quyền thực hiện việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp và hợp lý của VBQPPL, yêu cầu chủ thể có thẩm quyền kịp thời xử lý nội dung trái pháp luật, chưa hợp lý của văn bản bằng hình thức thích hợp, nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính minh bạch, hiệu quả, khả thi của VBQPPL, nâng cao chất lượng VBQPPL. Trong phạm vi nghiên cứu của luận án, khái niệm này được hiểu theo nghĩa hẹp, có nghĩa là hoạt động được thực hiện ở giai đoạn ngay sau khi VBQPPL được ban hành.
- Đặc điểm của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
- Về mục đích của hoạt động: Là hoạt động được tiến hành ngay sau khi VBQPPL được ban hành, KTVB QPPL được thực hiện nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật, không khả thi của văn bản mà trong các giai đoạn của quá trình soạn thảo đã không hoặc chưa được phát hiện hoặc đã phát hiện nhưng không được cơ quan chủ trì xây dựng văn bản tiếp thu; trên cơ sở đó, kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ, phù hợp, khả thi của văn bản trong hệ thống pháp luật. Thông qua đó, tăng cường tính chuyên nghiệp, kỷ luật, trách nhiệm của các cơ quan, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành VBQPPL, góp phần đảm bảo kỷ cương trong hoạt động ban hành VBQPPL, nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật; đồng thời, đảm bảo tính nghiêm minh trong quản lý nhà nước, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, qua đó tăng cường lòng tin của nhân dân với cơ quan nhà nước. Thực tế cho thấy, một số VBQPPL trái pháp luật làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước và ảnh hưởng tới quyền, lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, nếu không được kiểm tra, xử lý kịp thời sẽ ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước [15].
- Chủ thể thực hiện kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật :
Về mặt lý luận có thể nói, có hai đối tượng chủ thể có thể thực hiện việc KTVB QPPL là cơ quan nhà nước và công dân. Nhìn chung, công dân thực hiện KTVB bằng cách phản ánh đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi phát hiện VBQPPL có dấu hiệu vi phạm. Đây không chỉ là quyền lợi mà còn là nghĩa vụ của công dân trong việc thực thi pháp luật. Tuy nhiên, do đặc thù của hoạt động KTVB là xác định và đưa ra kết luận cuối cùng về tính hợp hiến, hợp pháp và xử lý chính xác nội dung trái pháp luật của văn bản nên chủ thể thực hiện KTVB phải là chủ thể có chuyên môn và có thẩm quyền, đó chính là các cơ quan nhà nước được giao thẩm quyền KTVB. Trong đó, có hai nhóm chủ thể chính là các cơ quan ban hành VBQPPL và cơ quan cấp trên của cơ quan ban hành văn bản được kiểm tra.
Để đảm bảo phát hiện sớm và xử lý kịp thời nhằm giảm thiểu hậu quả do văn bản trái pháp luật gây ra, hoạt động KTVB QPPL trước tiên cần do cơ quan đã ban hành VBQPPL thực hiện đối với văn bản do chính mình ban hành. Đồng thời, để đảm bảo hoạt động này được tiến hành khách quan, chuyên nghiệp, chính xác thì chủ thể có thẩm quyền KTVB phải có chuyên môn và độc lập với cơ quan đã ban hành văn bản được kiểm tra. Đó chính là cơ quan nhà nước cấp trên của cơ quan ban hành văn bản. Khi đó, hoạt động KTVB ngoài việc được tiến hành thường xuyên, còn được thực hiện theo nội dung, lĩnh vực hoặc địa bàn quản lý nhà nước; kết quả KTVB có thể được sử dụng để đánh giá được thực trạng văn bản pháp luật ở ngành, lĩnh vực hoặc địa phương nhất định.
Ở các quốc gia tổ chức nhà nước theo nguyên tắc tập trung quyền lực như Trung Quốc, việc KTVB thể hiện dưới khía cạnh cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền xem xét, bãi bỏ, hủy bỏ các VBQPPL do cấp dưới ban hành nếu vi phạm các quy định và nguyên tắc đề ra [140, tr. 49-50]. Ở các quốc gia phân quyền như Anh – Mỹ thì nguyên tắc này cũng được thể hiện dưới góc độ cơ quan lập pháp cao nhất có quyền sửa đổi hay bãi bỏ các VBQPPL do mình hoặc các cơ quan thuộc quyền quản lý của mình.
Dù theo mô hình nào thì chủ thể có thẩm quyền cũng chỉ có thể thực hiện thẩm quyền được giao theo quy định pháp luật.
Ở Việt Nam, pháp luật hiện hành quy định việc KTVB QPPL tại các điều: 165, 166 và 167 của Luật Ban hành VBQPPL và Chương VIII (từ Điều 103 đến Điều 136) Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020). Theo đó, chủ thể có thẩm quyền KTVB gồm: Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch UBND các cấp.
Pháp luật cũng quy định cụ thể về chủ thể thực hiện xử lý văn bản trái pháp luật. Trong đó, chú trọng việc người/cơ quan đã ban hành văn bản thực hiện xử lý văn bản trái pháp luật do mình ban hành được phát hiện qua tự kiểm tra hoặc do cơ quan có thẩm quyền KTVB kiến nghị.
Về đối tượng: Về nguyên tắc, việc KTVB QPPL được thực hiện đối với mọi VBQPPL, không phân biệt cấp ban hành. Tuy nhiên, tùy từng quốc gia và chính sách khác nhau mà việc kiểm tra VBQPPL lại được thực hiện theo những cách thức và phạm vi văn bản khác Nếu như ở Austraylia chỉ tồn tại cơ chế kiểm tra các VBQPPL chứa các quy định về bảo vệ QCN thì tại Việt Nam, việc KTVB QPPL lại được thực hiện đối với tất cả các VBQPPL trên tất cả các lĩnh vực. Thêm nữa, trong thực tế, vì nhiều lý do khác nhau, cơ quan quản lý nhà nước đã ban hành những văn bản có chứa QPPL dùng trong quản lý, điều hành chung. Những văn bản này có giá trị bắt buộc áp dụng đối với mọi đối tượng điều chỉnh của văn bản, ảnh hưởng trực tiếp tới quyền và lợi ích của các chủ thể. Vì vậy, để đảm bảo quyền và lợi ích của các chủ thể trong xã hội, hoạt động KTVB cũng xác định văn bản có chứa QPPL là đối tượng kiểm tra.
Tuy nhiên không phải mọi văn bản trong hệ thống VBQPPL và mọi văn bản có chứa QPPL được ban hành trong quá trình quản lý đều là đối tượng kiểm tra mà việc xác định phạm vi đối tượng cần căn cứ vào thẩm quyền của cơ quan KTVB. Với phạm vi của người có thẩm quyền cao nhất trong hoạt động KTVB hiện nay là Thủ tướng Chính phủ thì văn bản là đối tượng kiểm tra cần nằm trong phạm vi thẩm quyền này. Như vậy, đối tượng mà KTVB QPPL hướng tới là các văn bản của cấp thi hành pháp luật trong từng ngành, từng lĩnh vực hoặc phạm vi từng địa phương, để đảm bảo rằng, các chính sách, chế độ đã được quy định trong các văn bản pháp lý cao hơn được triển khai chính xác, đầy đủ đến từng ngành, từng địa phương [147, tr. 25].
Về nội dung: Với mục tiêu là phát hiện và xử lý những quy định không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính hợp lý trong văn bản được kiểm tra, đảm bảo hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ nên nội dung của hoạt động KTVB phải đảm bảo xem xét toàn diện văn bản cả về hình thức và nội dung, từ khi hình thành cho tới khi được đưa vào áp dụng trong thực tiễn, bao gồm: xem xét thẩm quyền ban hành văn bản, nội dung văn bản và thể thức, kỹ thuật trình bày, trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản.
Kiểm tra thẩm quyền ban hành VBQPPL: là xem xét, đánh giá về thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức của văn bản được kiểm tra. Theo đó, văn bản được kiểm tra phải đảm bảo đúng nội dung và hình thức (tên gọi của văn bản) với thẩm quyền quản lý nhà nước của người ban hành văn bản.
Kiểm tra về nội dung văn bản: là quá trình xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, tính minh bạch, khả thi của từng nội dung quy định trong văn bản được kiểm tra. Trong quá trình này cơ quan có thẩm quyền KTVB QPPL căn cứ vào quy định tại Hiến pháp và các VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn để xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của VBQPPL.
Kiểm tra về thể thức và kỹ thuật trình bày: Một VBQPPL là đại diện và thể hiện hình ảnh của nhà nước, thể hiện tính nghiêm minh của quyền lực nhà nước và sự chuyên nghiệp của nền hành chính nên phải tuân thủ các quy chuẩn kỹ thuật về văn bản VBQPPL vô cùng khắt khe. Việc kiểm tra về thể thức đảm bảo tính thống nhất của các VBQPPL.
Kiểm tra về trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành VBQPPL: Tại bất kỳ quốc gia nào, dù theo hệ thống pháp luật thành văn hay không thì việc một quy định pháp luật hay VBQPPL được ban hành đều phải tuân thủ trình tự nhất định. Tùy thuộc vào loại hình văn bản là luật hay văn bản dưới luật, chủ thể ban hành là cơ quan trung ương hay địa phương mà trình tự xây dựng, ban hành và công bố cũng khác nhau. Ví dụ như tại Hàn Quốc, một đạo luật nếu được ban hành ở Quốc hội sẽ tuân theo quy trình nêu tại Đạo luật Quốc hội với khoảng 15 bước [182]; tại Canada, một văn bản sẽ trở thành luật liên bang sau khi tuân thủ quy trình soạn thảo, rà soát, thẩm định, thông qua nêu tại Quy trình Lập pháp Liên bang ở Canada [183]. Vì vậy, việc chấp hành nghiêm trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản là một nguyên tắc luật định và cần được đảm bảo thực hiện.
MÃ ĐỀ TÀI 006
